En aktiv offentlig sektor – når og hvorfor

| november 2006 | Kommentarer

Dette har vært en aktiv arbeidshelg, ispedd hyggelig middagsbesøk i går. I forbindelse med en prosjektrapport jeg skriver, tittet jeg litt i noen gamle lærebøker. Jeg fant ikke det jeg lette etter i Erik Grønns «Nytte-kostnads-analyse», men derimot fant jeg en god gammel gjennomgang av hvorfor vi i noen tilfeller trenger en aktiv offentlig sektor og offentlig styring. Det bør advares at tråden nok er preget av at jeg har regnet, simulert, laget grafiske fremstillinger og stort sett bedrevet svært så seriøs økonomisk tenkning hele helgen. Dermed kommer det ingen lettbent moropost i bloggen heller.

Til grunn for det meste av økonomisk teori ligger at som regel er det best å la markedet styre, fordi profittmaksimerende økonomiske enkeltaktører skaper de beste forhold for god styring og økonomisk vekst. Teorien er at når vi forfølger det som er i vår egen interesse blir vi ledet, uten at vi vet eller er bevisst det, til å fremme den totale samfunnsmessige interesse. Som Adam Smith formulerte det i 1776 (han er den økonomiske tenkningens stamfar):

«An individual seeks his own gain and in this he is led, as if by an invisible hand, to promote an end which is no part of his original intentions, and to promote that end more effectually than if he really had tried to promote that end. That end is the public interest.»

«Den usynlige hånd» er et kjernebegrep i økonomisk tenkning.

Markedet skal altså i teorien, uten noen styring, lede til de økonomisk sett beste løsningene, siden aktører som tenker på seg selv, kjenner sine behov og sløser ikke med ressursene. Den usynlige hånden leder oss til en situasjon som er såkalt Pareto-optimal, hvilket vil si at ingen kan få det bedre uten at noen får det verre.

Det er verdt å merke seg at denne tesen ikke tar hensyn til hvorvidt noe er rettferdig eller urettferdig, den sier bare at ingen kan få det bedre uten at noen får det verre. At noen i utgangspunktet har det ille, og at andre i utgangspunktet har det vanvittig bra, gjør ikke at løsningen ikke er Pareto-optimal. For at de som har det ille, skal få det bedre, må de som har det vanvittig bra, få det verre.

Denne økonomiske teorien er selvsagt basert på perfekte, teoretiske sammenhenger. Staten eller offentlig sektor har bare en rolle der disse forutsetningene ikke holder. Og det er tilfelle stadig vekk. I noen tilfeller må det en stat og offentlig styring til.

1. Sørge for lov og orden, og beskytte eiendomsretten
Det er ikke særlig kontroversielt å si at staten skal gjøre dette. Det er vel vanskelig å se for seg at man skal sette politi og rettsvesen ut på anbud, og la markedet styre. Og beskyttelse av eiendomsretten er en forutsetning for markedet. Er ikke den beskyttet, vil ingen av de grunnleggende teoretiske modellene kunne fungere.

2. Makroøkonomisk styring

Dette er et mer kontroversielt punkt. Stabiliseringspolitikk har vært forsøkt i stor grad i etterkrigstiden for å stabilisere sysselsetting gjennom konjunktursykler, og det har fått en del ikke ønskede effekter i form av inflasjon, depresjon og høye renter, som gjør at troen på at det er mulig er betydelig svekket. Staten skal heller gi markedet stabile og forutsigbare rammebetingelser, snarere enn å forsøke å styre økonomien. Dette var forøvrig en av nylig avdøde Milton Friedmans hovedpoenger. I motsetning til den rådende tro på statens rolle, basert på John Maynard Keynes teorier fra mellomkrigstiden. Friedman mente at man i størst mulig grad skulle la være å intervenere i økonomien, mens Keynes er stabiliseringspolitikkens far.

3. Rettferdig inntektsfordeling

Som sagt sier ikke den Pareto-optimale situasjonen noe som helst om hvorvidt ting er rettferdig. Den kan i grunn være rimelig urettferdig. Og da kan staten gripe inn på ulike måter. Den kan gripe inn i form av skatt på inntekt og formue. Den kan graderes slik at den utjevner forskjeller. Og den kan gripe inn ved å sette minimumsnivåer for lønn. For eksempel i Brasil gjør staten det, ved å fastsette en minimumslønn som alle får.

Hvor vellykket dette er, det varierer. Styrer staten for mye, bruker privat sektor ressurser på å omgå reglene, i form av smutthull eller svart arbeide. Og strengt tatt er det kapitaleierne som er de store vinnerne, ikke lønnsmottakere, selv om de heter Baksaas og får svært solide verdier i form av opsjoner. Han slås fortsatt ned i støvlene av Kjell Inge Røkke, som eier kapital. Dette er forøvrig et kjernepunkt i marxistisk økonomisk tenkning – at det er eiendomsrett til kapital og ikke lønn som er det viktigste skillet.

4. Forutsetningene for fri konkurranse er ikke oppfylt
Dette er et viktig punkt, ettersom det rører ved kjernen i markedsteori.

I) Monopol
Monopoldannelser og mellomformer mellom monopol og fri konkurranse er et alvorlig brudd med forutsetningen for markedstilnærming. En produsent som er eneste, eller en av få, tilbydere vil kunne styre prisen og tilbud, og dermed sitte igjen med en betydelig større profitt enn det som ville være mulig med konkurranse. Han produserer da på et for lavt nivå i forhold til det samfunnsmessige behovet, og dermed oppstår det et samfunnsøkonomisk tap.

Dette er det bare en aktiv stat som kan gjøre noe med, i form av enten forbud eller tvangsoppløsninger, stimulering av konkurranse. Dette kan skje i form av at det offentlige selv tar opp konkurransen, eller ved at tollbarrierer senkes slik at utenlandske konkurrenter slipper til. Norsk landbruk er til dels et eksempel på monopol eller monopollignende virksomhet. Og det leder uten tvil til at norsk mat er dyrere enn den kunne vært med mer konkurranse.

II) Stordriftsfordeler
Dersom en sektor har store faste kostnader og relativt små variable, vil de samlede produksjonskostnadene være lavest om bare ett selskap betjener hele markedet. Dette kalles naturlig monopol.

Et eksempel på dette er sporveistjenester. Det vil selvsagt være samfunnsøkonomisk ulønnsomt dersom to konkurrerende sporveisselskaper anlegger skinner i parallelle bygater. De faste kostnadene er altså svært store (å anlegge skinner og kjøpe inn trikker) og de variable er små (det koster fint lite å betjene en ekstra passasjer når trikkene først går). Da lønner det seg samfunnsmessig med monopol. Men for at monopolisten ikke skal tjene for mye, må samfunnet inn og regulere. Faktisk er det slik at det samfunnsmessig lønnsomme prisnivået gir et bedriftsøkonomisk underskudd – skal ikke ta utledningen av det, men slik er det. Og dermed kan med fordel det offentlige drive virksomheten.

III) Imperfekt informasjon
En svært viktig forutsetning for frikonkurransemodellen er at alle vet alt om alt, samtidig. Det er vel ikke nødvendig å si at det ikke er tilfelle bestandig. Myndighetene har dermed en rolle i å sikre at ikke noen får urimelige fordeler av at informasjonen er assymmetrisk fordelt mellom markedsaktørene.

5. Eksterne virkninger
Dette er sammfunnsøkonomiske kostnader eller gevinster som enkeltaktører ikke blir belastet eller godskrevet og som de dermed ikke tar hensyn til. Frikonkurranse er bare en god løsning dersom aktørene stilles overfor priser som fullt ut reflekterer konekvensene av handlingene deres.

Et eksempel på dette er forurensning. I frikonkurranse modellen vil det at du forurenser når du kjører bil, ikke belastes deg, og du vil dermed ikke ta hensyn til det. Derimot, om myndighetene avgiftsbelegger bensin, vil din atferd påvirkes av kostnaden ved forurensning. Jo høyere bensinpris, jo mindre vil du kjøre, og jo mindre vil du forurense. Dermed kjører nordmenn (som utsettes for høye bensinavgifter) mindre enn amerikanere (som i liten grad utsettes for bensinavgifter).

Et annet eksempel er fra det tidlige Romerriket, der brannvesenet var privatisert. Dermed sto huseieren og brannfolkene og diskuterte pris mens huset brant ned. I og for seg var det huseierens egen sak, om det ikke hadde vært for at andre hus også brant ned. Derfor fant man fort ut at det var best at brannvesen var en offentlig oppgave.

Det finnes positive eksterne virkninger også, og dem ønsker vi gjerne ikke å gjøre noe med. Et eksempel på dette er at en har eplehage og en har bikuber. Epleblomstringen bidrar til honningproduksjonen, og biene formidler bestøvning, og dermed nye epletrær.

6. Kollektive goder
Kollektive goder er goder som ikke kan deles opp og selges til et enkelt individ; de er for alle. Eksempler på dette er forsvar, fyrtårn, gatelys, natur, miljø, luft, vann etc. Det blir ikke mindre igjen av disse godene om et individ forbruker dem. Det er heller ikke mulig å utelukke noen fra å bruke dem (altså at en får gatelys og en annen ikke).

Tjenester som helsetjenester, politibeskyttelse, undervisning og søppeltømming er ikke kollektive goder, dette er tjenester som knyttes til individet. Plass i en hjertekø deles ut til enkeltmennesker, det samme gjør skoleplass.

Ergo er ikke kollektive goder ikke er det sammen som offentlig produserte goder. Privat sektor kan godt produsere dem, men det blir ofte ikke lønnsomt. I hovedsak fordi eksklusjon for bruk av godet er ikke mulig. Alle kan bruke gatelys. Dermed vil ingen betale for det. Men for noen kollektive goder er det mulig, det gjelder f.eks. veier (man kan sette opp en bom og be om betaling). Da er ofte problemet at konsumet blir for lavt, i forhold til hva som er samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Problemet den andre veien er at det fort kan bli overproduksjon av godet i offentlig regi, ettersom staten ikke trenger å ta hensyn til bedriftsøkonomisk lønnsomhet. Siden det ikke koster forbrukerne noe, vil de overdrive behovet og dermed verdien av godet. Eksempel på dette er veier og bruer til hver «nøgne ø» i det ganske land.

7. Det finnes ikke markeder for alle varer og tjenester
Dette gjelder for eksempel fremtidsmarkeder og forsikringsmarkeder. Dagens beslutninger påvirker som kjent fremtidens muligheter. Et individ vil gjerne forbruke i dag, og det er rett og slett ikke markeder for konsum i fremtiden. Og hvordan kan vi da finne den rette balansen mellom forbruk i dag og i fremtiden? Her må det offentlige komme inn og prioritere. Og dermed settes oljeformuen vår inn på et fond, snarere enn å brukes opp ettersom den tappes opp fra Nordsjøen.

Når det gjelder forsikringsmarkder som ikke er godt nok utbygget betyr det at en rent privat økonomi normalt ikke klarer å håndtere risiko på en optimal måte, som for eksempel samfunnsøkonomisk verdifulle, men risikable prosjekter. Da kan staten bruke sin finansielle styrke til å bære risiko som er lønnsom samfunnsøkonomisk.

Utbyggingen i Nordsjøen eller Garantiinstituttet for skip og borerigger er eksempler på det.

8. Likevekt oppnås ikke i alle markeder
En frikonkurranseøkonomi er Pareto-optimal dersom alle markeder er i likevekt (rett pris og kvantum er etablert).

I store økonomier er ikke alle priser fleksible nok til at man får rask markedsklarering mot likevekt. Det gjelder f.eks. lønninger, som gjerne har stivhet på nedsiden (man setter sjelden ned lønninger). Arbeidsmarkedet finner ikke sin likevekt (etterspørselen er ikke stor nok til gitt pris) og det oppstår arbeidsledighet. Da kan det offentlige ha en oppgave.

9. «Folk vet ikke sitt eget beste»
Dette er vel av de punktene der det kan diskuteres (og faktisk diskuteres) opp ad stolper og ned ad vegger. Staten styrer, leder, dytter og tvinger oss i riktig retning. Ikke alle frivillige transaksjoner mellom markedsaktører er akseptable. Et eksempel på dette er omsetning av heroin. Et annet er bruk av avgifter for å styre forbruk av tobakk og alkohol. Strengt tatt kan listen gjøres utrolig lang.

Det er akseptert at slik offentlig paternalisme skjer til en viss grad. Men det er vanskelig å begrunne opphavet til denne offentlige «besserwisserheten». Og ofte helt umulig å fastslå hva det er Staten vet så mye bedre enn oss. Dermed er det selvsagt stor uenighet mellom individer, partier, grupperinger og land om dette punktet.

Den politiske debatten går stort sett på i hvilken grad Staten og andre deler av offentlig sektor skal gripe inn både i økonomien og i folks liv. Det er vel relativ enighet om at den til en viss grad skal gripe inn. Men det er selvsagt store forskjeller mellom hva Siv Jensen og Kristin Halvorsen mener om det. Hevet over tvil er det i hvert fall at store deler av samfunnsdebatten omhandler nettopp dette.

Det var dagens tørre gjennomgang; 9 punkter som i hvert fall systematiserer og begrunner statens rolle. Og selvsagt finnes det bøtter og spann som er diskutabelt i disse 9 punktene.

Del denne artikkelen:

Emner:

Kategori: Økonomi og politikk

Legg inn en kommentar